政策资讯(2018.40)——自然资源部力推土地“增存挂钩”: 闲置土地多的减少用地指标

更新时间:2018-08-02 16:33 ?? 发布者:adminjsw ?? 浏览人数:

  《通知》指出,要明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求,对两项任务均完成的省份,国家安排下一年度计划时,将在因素法测算结果基础上,再奖励10%新增建设用地计划指标;任一项任务未完成的,核减20%新增建设用地计划指标。

  自然资源部重拳整治闲置土地。

  近期,自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》(以下简称《通知》),提出要大力推进土地利用计划“增存挂钩”。各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划,要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标,逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。

  《通知》指出,要明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求,对两项任务均完成的省份,国家安排下一年度计划时,将在因素法测算结果基础上,再奖励10%新增建设用地计划指标;任一项任务未完成的,核减20%新增建设用地计划指标。

  “这是在建立一种新的土地管理机制。”中国人民大学公共管理学院教授叶剑平告诉21世纪经济报道。在叶剑平看来,《通知》的相关要求,实际上是以土地利用效率来制定城市发展指标,改变地方对城市发展主要依靠土地扩张的路径依赖,转向以集约、高效利用土地的内部挖潜为主,解决城市发展的土地存量和增量的关系问题。

  增加土地利用效率

  2014年,原国土资源部(自然资源部)曾开展节约集约用地专项督察,结果显示,2009年至2014年的五年内,全国形成批而未供土地1300.99万亩,闲置土地105.27万亩。

  这105万亩闲置土地处置成为国务院重点督查任务。据了解,到2016年底,已处置完毕98.22万亩,处置比例为93.6%。

  但闲置土地并未减少,甚至还有所增多。

  目前,自然资源部并未公布最新的批而未供土地和闲置土地总量。但7月,河南当地媒体对河南省十三届人大常委会第五次会议的相关报道显示,截至2017年年底,河南省涉嫌闲置土地21.28万亩,数量居全国第一位,占到全国总量的1/10。

  据此估算,全国2017年底的闲置土地数量仍然在增长。

  而土地闲置和低效利用,对住房市场的影响同样巨大。根据自然资源部《关于2017年国家土地督察工作情况的公告》,2017年,督察新发现闲置住宅用地3148宗,约合23.8万亩。

  而自然资源部发布的另一份《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》则显示,2017年,全国累计供应国有建设用地60.31万公顷(904万亩),其中住宅用地8.43万公顷(126.45万亩)。

  2017年,自然资源部与住建部曾联合发文,要求各地要根据商品住房库存消化周期,适时调整住宅用地供应规模、结构和时序,对消化周期在12-6个月的,要增加供地;6个月以下的,不仅要显著增加供地,还要加快供地节奏。

  而易居研究院的数据显示,受其检测的100个城市,在2018年6月份的新建商品住宅库存去化周期仅为9.8个月,处于历史低位水平。

  尽管新发现的23万亩闲置住宅用地并不属于新增的126万亩住宅用地,但这样的土地利用效率,对保障住房供应,加快住房供给制度改革,建立长效机制显然有所阻碍,这也被认为是此次《通知》出台的重要原因之一。

  改善监管闲置

  根据我国土地管理法及自然资源部出台《闲置土地处置办法》等规定,对非政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,对闲置满一年的,要按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费,闲置满两年的,要无偿收回国有建设用地使用权。

  但在实际落实过程中,由于土地闲置往往涉及政府责任,同时一些地方出于政绩考量,对企业和项目建设超时的监管意愿不强,执法难度较大。

  一位北方省份的地产人士告诉21世纪经济报道,闲置土地形成的原因主要包括政府和企业两方面因素。

  该人士指出,政府方面,“毛地”出让拆迁难、城市规划调整和项目审批程序繁琐等因素,是造成土地闲置的重要原因。而企业方面,仍然存在个别企业囤地圈地、炒地皮谋利的现象。同时,企业因为资金、项目前景等各种原因放缓或停止项目建设的现象也有存在。

  对此,《通知》指出,对于企业原因造成的闲置土地,市、县自然资源主管部门应及时调查认定,依法依规收缴土地闲置费或收回。

  对于非企业原因造成的闲置土地,《通知》要求,应在本级政府领导下分清责任,按规定处置。闲置工业用地,除按法律规定、合同约定应收回的情形外,鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。

  而叶剑平则指出,过去虽然强调整治闲置土地,但一直没有具体的解决办法抓手,不能解决存量开发成本高而增量开发成本低的问题,难以抑制地方城市发展的扩张型路径依赖,《通知》通过审核土地利用效率来确定建设用地指标,将给与地方政府更多处理闲置土地的内生动力,改善闲置土地背后的监管闲置问题。

  以下是《通知》全文:

  自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知

  各省、自治区、直辖市自然资源主管部门,新疆生产建设兵团自然资源主管部门,各派驻地方的国家土地督察局:

  为积极促进节约集约用地,以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式,实现高质量发展,现就消化批而未供土地和盘活利用闲置土地的有关事项通知如下:

  一、大力推进土地利用计划“增存挂钩”。各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划,要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标,逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。要明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求,对两项任务均完成的省份,国家安排下一年度计划时,将在因素法测算结果基础上,再奖励10%新增建设用地计划指标;任一项任务未完成的,核减20%新增建设用地计划指标。

  二、规范认定无效用地批准文件。各省(区、市)要适时组织市、县对已经合法批准的用地进行清查,清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后,两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的,有关批准文件自动失效;对已实施征地补偿安置方案,因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地,经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的,在处理好有关征地补偿事宜后,可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。

  三、有效处置闲置土地。对于企业原因造成的闲置土地,市、县自然资源主管部门应及时调查认定,依法依规收缴土地闲置费或收回。对于非企业原因造成的闲置土地,应在本级政府领导下,分清责任,按规定处置。闲置工业用地,除按法律规定、合同约定应收回的情形外,鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。其中,用于发展新产业新业态的,可以依照《产业用地政策实施工作指引》和相关产业用地政策,适用过渡期政策;依据规划改变用途的,报市、县级人民政府批准后,按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。

  四、做好批而未供和闲置土地调查确认。对于失效的或撤回的用地批准文件,由市、县人民政府逐级汇总上报,省级自然资源主管部门组织实地核实后,适时汇总报部。部在相关信息系统中予以标注,用地不再纳入批而未供土地统计,相关土地由县级自然资源主管部门在年度变更调查中按原地类认定,相应的土地利用计划、耕地占补平衡指标、相关税费等仍然有效,由市、县人民政府具体核算。对于闲置土地,地方各级自然资源主管部门要按照实际情况和有关要求,对土地市场动态监测监管系统中的数据进行确认,并在本地政府组织领导下尽早明确处置原则、适用类型和盘活利用方式等。

  五、加强“增存挂钩”机制运行的监测监管。地方各级自然资源主管部门要充分依托部综合信息监管平台,加强建设用地“增存挂钩”机制运行情况的监测监管。国家土地督察机构要将批而未供和闲置土地及处置情况纳入督察工作重点。对于批而未供和闲置土地面积较大、处置工作推进不力或者弄虚作假的地区,依照有关规定发出督察意见,责令限期整改。

  本文件自下发之日起执行,有效期五年。

  自然资源部

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